为效果付费债券:一种创新的PPP构造

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发布时间:2018-01-18 17:54

  【为效果付费债券依托政府、市场与社会协同弥补民生供给短板,是一种多赢的公共服务供给模式创新】

  □李蕊

  前,民生问题已成为社会转型背景下,人们通过利益诉求以推动公共政策转向的关键。中共十九大强调,“增进民生福祉是发展的根本目的。”获得优质高效的公共服务是人们所能获得的最真实、最基础性的正义,也是公民基本权利。既有的“政府直接供给”和“政府付费-社会组织供给”(政府购买服务)的模式不仅加剧政府财政负担,而且难以契合社会转型时期民众日益增长的多元化公共需求。在政府简政放权、社会资本合作参与和社会治理更始鼎新的制度语境下,为效果付费债券为中国公共服务供给体制改革乃至政府与市场、社会合作提供了一个可供选择的路径。

  为效果付费债券(Payfor Success Bonds)也称社会效益债券(SocialImpact Bonds),2010年发端于英国,它统合政府、市场、社会三维治理要素,构造新型公私伙伴关系。作为一种主要依靠市场机制和投资者参与,以实现民生改善目标的创新政府融资机制和社会治理模式,其径由债券发行融通社会资本并应用于社会公共服务供给,政府作为委托人不直接为服务付费,而是以服务结果为导向——为效果而偿债。这样,较好地实现了减轻政府财政支出压力、促进民生改善和提升资源配置效率等多重目标。2012年,它与众筹和公益公司一并被誉为世界“三大金融创新”。截至2017年7月,英国、美国、澳大利亚、加拿大、日本、印度等10余个国家已开展104个项目,涉及资金超过30亿美元,超过10万目标人群受益。涉及养老、社区矫正、劳动力发展、儿童寄养、早期教育、预防保健、残障者服务、无家可归者救助等10余个预防性民生公共服务供给领域。根据2016年6月英国社会金融公布的数据显示,在已经公布干预效果数据的22个项目中,有21个项目产生了积极的社会效果,其中英国诺丁汉改善教育和就业等12个项目已向投资者偿付投资。

  分权制衡的结构化合同:为效果付费债券的交易架构

  国外既有为效果付费债券项目实践存在明显的共性特质。第一,债券发行之前政府机构要对所“期待的结果”做出定义。第二,要有中介组织连接政府、投资者和社会服务组织,基于政府的委托对于债券的全生命周期提供持续的管理和监控。第三,要有明确的目标群体——一般是刑满释放人员、无家可归者、老年人、孕妇、未成年人等需要获得倾斜性公共服务的社会成员,其所遭遇的社会问题一般可通过有效的社会行为干预项目获得预防性解决,以减少高昂的事后补救财政支出。同时,这种预防性干预的社会效益必须是可测量的。第四,要有提供资金的债券投资人。这类投资者需要兼顾经济和社会双重收益,包括基金、社区发展金融机构、银行以及其他机构。于投资者而言,为效果付费债券的价值在于“义利并举”:为投资者提供一种兼顾公益和利润回报的金融产品,突破了以往以营利为目的商业投资和单向给予的慈善公益之间非此即彼之藩篱。第五,需要一个或多个非营利的社会服务组织来具体执行这个项目以达到预期目标,该组织是债券筹资的直接使用者,更是决定为效果付费债券目标达成的肯綮因素。约定的社会效果实现与否,最终取决于其提供服务的方式、程度和资金运用的效率等。此外,还要包含独立的第三方评估机构。作为项目成功与否的最终评定者,评估机构接受中介机构的委托,依据预先确定的评定标准和方法开展评估,需要与项目运行保持“一臂距离”以维系评估的客观性。

  为效果付费债券本质上是一种行政机关、非营利社会服务的提供者和投资者之间一种基于项目成果的结构化合约。政府部门以提升社会效益为目标,签署委托合同委托公益性的中介机构作为代理人面向社会资本发行债券以融入资金。中介机构基于政府授权,通过服务购买协议将所融通资金提供给社会服务组织,用于向明确的目标人群提供预防性公共服务。这一交易结构的特质在于内嵌入市场机制——政府只为“效果”付费。在公共服务项目结束后,第三方评估机构根据中介机构的委托对于社会服务组织的服务效果进行评估,若经评估,服务效果达到债券融资合同预先确立之目标,则政府部门将依约通过中介机构向社会资本偿付本金及利息。若合同约定的社会效果目标没有达成,则政府无需付费。

  为效果付费债券最重要的结构在于其支付模型。只有在项目效果达到合同预设目的之后,投资者才能获得资金偿付,从而将经济利益植根于提高质量之中,使经济利益与社会效果相关联。这种支付模式带来了经济驱动力,有效防范了公共服务民营化通常会出现的减少投入、降低质量的风险。一方面,投资者在经济利益的驱动下会将资金全部投入到项目运营中去,以达到合同要求的效果。另一方面,与民营化迥异的是,为效果付费债券将供给公共服务的权力分散转移至中介机构、社会服务组织等多个主体。投资者并不直接提供公共服务,而是由专门的服务组织具体负责项目实施。这些非营利组织成立的目的就是为目标群体提供服务,改善其生存环境,其成员不仅具有专业知识和技能,而且怀有投身于公共服务的情怀,可以有效避免一般民营化中较为常见的滥用权力、压榨服务对象等问题。

  从PPP到PPNP:为效果付费债券的创新本质

  这一机制的创新在于依托独特的结构化合同以中介机构为媒介推动跨部门协作,将政府部门、私人部门、第三部门耦合衔接于公共服务供给领域,将市场激励机制、问责机制与供给效果绑定,从而实现了公共服务供给体制转变和财政风险、绩效责任的迁移。

  以中介机构作为中枢,政府授权其以合同的方式连接投资者、社会服务供给者,实现公与私的间接合作,构造出新型公私伙伴关系(public,private and non-profit actors,简称PPNP)。传统PPP(Public-Private Partnership)模式将社会资本引入公共服务和公共基础设施建设领域,提升公共资源配置效率。尽管基于与社会资本合作,政府摆脱了公共产品直接“提供者”的身份桎梏,但仍亲力亲为身兼规则的制定者与执行者、项目“合作者”和市场“监管者”等多重角色,并承担多重责任和义务,保留了对于协议安排和项目实施的监督和控制权。同源异流,在PPNP模式下政府、私人部门和社会组织在公共服务领域构建一种间接的公私合作关系。为效果付费债券交易结构中增加了中介机构和社会服务组织。它以中介机构作为桥梁,政府授权中介机构以合同的方式连接投资者、社会服务供给者,实现公与私间接合作。作为一个接受政府委托专门致力于推动整个项目提升绩效的机构,中介机构在交易中扮演一个积极的角色。为效果付费债券的一个关键特质在于权力分散、社会参与治理。它承认当前社会最大的问题不能被政府、市场资本或社会组织单独解决。其特别之处在于通过结构化的合同将权力分散到社会中介组织、社会服务提供者、投资者、第三方评估机构等多个主体。它将政府、投资者、社会组织放到了最适合他们的位置上,在执行项目中发挥各自所长以保证公共服务质量和效率的最优化。

  为效果付费:政府将如何作为

  基于委托协议,政府将公共服务融资和供给的部分决策权、控制权、监督权授予中介机构。政府主要采用一种“不插手”的管理方式,不必决定依据哪种方式,只需要决定要获得何种效果。政府作为债务人只为已然实现的可量化的社会效果付费,而不是在前期为社会服务供给及其或然效果付费。这一财政支付方式变革改良了传统的社会服务投融资模式,为公共财政从支持补救性事后社会服务过渡到支持花费更少的预防性项目,构建了较为妥帖的逻辑路径。实践证明,对于累犯预防、无家可归者救助、儿童早教、居家养老等预防性社会项目投资的增加势必衍生“杠杆效应”,事后解决相关社会问题的财政支出会成倍减少。

  为效果付费债券有利于政府“简政放权”,使其超脱于债务融资和公共服务供给的具体环节。但这并不意味着政府可抽身事外,作为债券的发行人和为“效果”最终付费者,政府要负责遴选厘定项目实施领域,对“期待的结果”做出定义并为效果付费。与自然科学成果不同,公共服务领域成果的衡量具有高度的多元性和复杂性,难以通过实验手段验证。而且社会效果的达成往往是综合因素作用的结果。这就要求评估者要基于主客观多重指标判断社会效益目标是否实现。由此可见,为效果付费债券并非能应用于所有公共服务领域。

  麦肯锡公司研究表明,为效果付费债券特别适合于行为改变方面的干预措施。国外实践经验表明,其所择选的债券发行领域一般是与人的发展有关的服务,具备以下要素特质:(1)有明确的目标人群;(2)所涉社会问题复杂,需要多部门之间协同解决;(3)前期需要大量投资,政府财政和慈善资金暂时不能覆盖;(4)前期预防性干预成本显著低于解决性干预成本;(5)预防性干预方案具有鲜明的独立性和可辨识性;(6)数年之内可以产生明确的和可衡量的结果,数据具有可获得性。政府在项目设计阶段不仅要仔细精准地确定成功付费债券目标服务人群以避免“撇脂战略”(cream-skimming),而且要预置包含应对融资失败、绩效目标不能达成的策略以及针对服务提供者表现不佳等的应急预案。

  政府更要通过财政预算和立法尽量防范政治、财政等风险,确保债券偿付责任之履行。尽管为效果付费债券的价值追求在于促进财政绩效提升和社会效果的实现,其偿付具有或然性,但这绝不意味着政府可以规避付款责任。固然政府只为“效果”付费,但是国家预算的受托决策性决定了政府作为受托人必须向其委托人和受益人负责,其债券偿付支出亦不能“临时起意”。众所周知,一般责任债务中,政府偿债资金来源于纳税人缴纳的税款,理应纳入预算监督范畴体系,通过完备高效的预算程序保障纳税人作为决策的知情人、参与者和最高话语权者之宪法地位。根据预算管理规程,政府应该在“效果”最终产生之前或者是结合分期付款的多年承诺,通过严格的预算程序,为可预见的最好的社会效果的产生提前预留需全额偿付的专项资金。当然,为了减削闲置资金、提升财政绩效,为效果付费债券预算可以包括构建多年义务基金或者建立专门的用于支付结果的信托资金等。令人欣喜的是,中国《预算法》已然明确各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。这为未来为效果付费债券的发行偿付奠定了制度基础。

  在市场经济条件下, 仅靠社会成员的慈善之心尚不足以将慈善做大。为效果付费债券投资可归属于一种聚合利己主义和利他主义行为之选择,兼具投资和慈善双重属性。在最早开展为效果付费债券实践的英国,已然于2014年通过《社会投资税收减免法案》,明确规定给予为效果付费债券投资者所得税减免、资本利得税递延和免征等税收优惠,极大增强了此类债券对于社会资本的感召力。目前中国《预算法》已然允许地方政府为“公益性资本支出”发债,笔者建议,未来考虑将为效果付费债券纳入地方政府债券范畴,权衡其特异属性,对于发行偿付机制、税收优惠等予以专门规定。

  尽管支持者们普遍认为,为效果付费债券依托政府、市场与社会协同弥补民生供给短板,是一种多赢的公共服务供给模式创新。但是,自其初啼之际,便始终伴随着诸如“实施范围有限”“实践数据不足”“结果不具可测量性”“结构复杂可能增加交易成本和风险”等多重质疑。“为者常成,行者常至”,为效果付费债券横跨金融、公共管理、社会建设等多个领域,对于政府、市场与社会的成长发育水平和协同合作能力亦提出了较高要求。未来需要基于既有实践经验不断总结经验,促进从干预人群的遴选到社会效果目标设定、金融模式安排、评估机制设计等领域的制度化和标准化建设。

  (作者为中国政法大学民商经济法学院教授)

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